哪些行政诉讼不属法院受案范围

来源：中国国土资源报     作者：林鸿潮   

　　据最高人民法院发布的数据，新《行政诉讼法》试行一年来，全国法院受理一审行政案件同比上升59.23%。同时，行政复议机关因当被告压力加大，普遍反映“不是在应诉，就是在去应诉的路上”。作为行政诉讼、行政复议量一直处在高位运行的国土资源管理部门，如何正确把握新《行政诉讼法》的要求依法行使职权、严格依法行政，已经成为摆在国土资源管理部门面前的一个重大课题。为此，法制版特别开设“新《行政诉讼法》专家释疑”栏目，邀请行政法领域相关专家学者，详细讲解新《行政诉讼法》的知识要点，梳理总结应诉技巧，以供大家学习参考。

　　答题人：林鸿潮 中国政法大学法治政府研究院副教授，硕士生导师，法学博士。 

　　问：人民法院对哪些事项提起的行政诉讼不予受理？

　　答：《行政诉讼法》明确了一批绝对不能进入其受案范围的案件。这些案件之所以不能进入受案范围，无非是由于缺少了受案标准中所要求的某一个或几个要件。当然，除了《行政诉讼法》所明确排除的这些案件，还有一些案件由于不属于行政行为，当然也不具有可诉性。总的来说，人民法院对以下事项提起的行政诉讼是不予受理的：

　　国家行为不可诉 

　　这里指的是包括行政机关在内的特定国家机关，根据宪法和法律的授权以国家的名义实施的行为。这些行为具有高度政治性，不在行政法的调整范围之内。包括国防行为、外交行为、宣告紧急状态的行为、实施戒严的行为、宣布总动员的行为等。

　　抽象行政行为不可诉 

　　抽象行政行为是具体行政行为的对立概念，是针对不特定对象作出的具有普遍适用性的行为，不具备特定性的要件，只有经过具体行政行为的实施，才可能对特定对象产生权利义务上的实际影响，因此不能对抽象行政行为直接提起诉讼。但是，当事人如果起诉了一个行政行为，同时认为这个行为的依据是属于规章以下一般规范性文件的抽象行政行为，可以请求法院对该规范性文件一并审查。

　　内部行为不可诉 

　　内部行为也不属于行政诉讼的受案范围。所谓内部行为，包括针对内部组织的行为和针对内部个人的行为，前者如行政机关对其下属机构设立、增加、减少、合并的行为，或对下属机构的权力加以配置、划定、调整的行为，以及行政机关内部公文函件往来的行为；后者则主要表现为对人事关系的处理，如对公务员的奖惩、任免。需要进一步强调的是，对内部行为不应作过于宽泛的理解，不能把一切行政机关对其“内部”作出的行为均视为内部行为。尤其是对个人实施的内部行为，主要应从人事关系的层面上来理解，对于非人事关系的其他处理不应视为内部行为。

　　行政终局裁决行为不可诉 

　　在个别案件中，虽然行政机关的行为完全符合作为一个行政行为的全部要件，但基于法律的特别规定，仍被排除在行政诉讼的受案范围之外，这就是法定行政终局裁决行为。所谓“法定行政终局行为”，指的是法律（狭义法律）规定由行政机关作出最终裁决，当事人不得对该裁决提起行政诉讼的行为。“法定行政终局裁决”主要有如下几种：一是国务院的裁决，当事人不服省部级行政机关作出的行政行为时，如向原机关申请行政复议后对该复议决定仍不服的，可以起诉，也可以申请国务院作出裁决，国务院作出的裁决是终局的。二是省级政府针对自然资源权属作出的复议决定，省级政府根据国务院或者省级政府自己作出的勘定、调整行政区划的决定或者征用土地的决定，针对自然资源所有权或使用权作出的行政复议决定，具有终局效力。三是对外国人、境外人的出入境强制措施：外国人、境外人对公安出入境管理机构实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。

　　刑事侦查行为不可诉 

　　公安、国安等特定行政机关根据《刑事诉讼法》的授权实施的侦查犯罪活动的行为，虽然由行政机关实施，但性质上是刑事诉讼活动，不属于行政活动，不被列入行政诉讼的受案范围。注意并非所有由行政机关实施的、与侦查刑事犯罪有关的行为都不能纳入行政诉讼。对此应把握根据《刑事诉讼法》授权这一基准，只有根据《刑事诉讼法》授权实施的行为才是不可诉的，如果是根据其他法律如《人民警察法》授权而实施的行为，仍然属于可诉的行政行为。还应注意，现实中承担刑事侦查职能的行政机关（尤其是公安机关）常常假借刑事侦查之名，行干预经济纠纷之实，这种行为已经违背了《刑事诉讼法》授权的目的，不应将其视为刑事侦查行为，当事人不服仍可提起行政诉讼。

　　行政调解行为不可诉 

　　行政调解是行政机关在其职权范围内，就平等主体之间发生的民事纠纷劝导其自愿达成协议的一种行为，没有强制力，当事人可以不受调解结果的约束，因此不是行政行为。当事人如对调解结果不服，不能对其提起行政诉讼，应当就原有的民事纠纷提起民事诉讼。与行政调解相类似的还有一类行为，就是行政仲裁行为，它指的是行政机关内设的仲裁机构依照法定程序，以中立身份对平等主体之间的民事纠纷作出的处理。随着《仲裁法》的颁布，原属行政仲裁范围的经济合同仲裁、产品质量仲裁等纷纷改变为民间仲裁，行政仲裁作为一项制度已经被架空了。

　　行政指导行为不可诉 

　　这类行为指行政机关向相对人采取指导、劝告、建议、鼓励、警示、倡议等不具有国家强制力的方式，谋求相对人的同意与协助，从而实现其行政目的的行为。这是一种没有强制力的行为，其目的的实现取决于当事人对指导意见的自愿听取，行政机关无权强行要求当事人听取其意见。因此，行政指导的作出并不会引起当事人权利义务的变动，也不是行政行为，对其也不能提起行政诉讼。例如，某市国有毛纺厂效益下降，市经贸委组织专家对该厂提出了改革建议。该厂按建议进行了技术改造和产品换代并投入了大量资金，但新产品投放市场后却没有能收到预想效果，反而造成大面积亏损。该厂向法院起诉了市经贸委，这里市经贸委组织专家为毛纺厂提出的改革建议就是一种行政指导，法院不应受理。

　　重复处理行为不可诉 

　　这类行为指行政机关对其已经作出的行政行为加以解释、强调、坚持、重复的行为。如行政机关对于某件事情已经作出了决定，过了一段时间又作出一个新的决定，对前一个决定的内容加以明确、强调或解释，就是重复处理行为。又如行政机关作出一个决定之后，当事人通过来信、来访等方式申诉，行政机关经审查后驳回了当事人的申诉，重新肯定了原决定，这也属于重复处理行为。对于重复处理行为，当事人不能提起行政诉讼，因为这些行为的作出并没有引起权利义务关系的丝毫变化，只不过重复了原来的权利义务内容而已，同样属于不具有处分效力的行为，当事人自然不能对其提起行政诉讼。当事人如果提起行政诉讼，应当以行政机关第一次确定权利义务的行为为对象。法律上规定重复处理行为不可诉，可以避免当事人通过不断申诉，再就驳回申诉的处理决定去起诉，从而规避行政诉讼起诉期限的做法。

　　阶段性行政行为不可诉 

　　这类行为指行政机关在一个行政行为尚未最终完成时作出的阶段性处理或意见，此时行政行为尚未最终完成，还未对外生效，不可能对当事人产生任何效力，当事人也就不能对其提起行政诉讼，只有在该行政行为最终完成之后，才能对最后的决定提起行政诉讼。阶段性行政行为在实践中十分常见，如在适用听证程序的行政处罚中，行政机关经过初步调查会形成一个初步的处罚意见，将此意见告知当事人并告知其有申请听证的权利，这种文书通常被称作行政处罚告知书。但行政处罚告知书并不等于最后的处罚决定，最后的处罚决定只有等到听证结束之后才作出，而这个决定完全有可能改变告知书中的初步处罚意见。因此，当事人不能因为行政机关告知有对其实施处罚的可能性，就提起行政诉讼。再如，在劳动监察工作中，劳动部门如果发现某些用人单位拖欠工资报酬、经济补偿或经济赔偿的违法行为，可能会就此向其发出劳动监察指令书，责令用人单位支付上述款项。此时用人单位尚可就此向劳动部门进行陈述、申辩，待其作出最后的劳动监察决定书，但不能就劳动监察指令书提起行政诉讼，因为这并不是劳动部门的最后处理决定。又如，行政机关在作出某项重大的行政决定之前，可能向其上级行政机关请示，而上级机关对该请示作出的答复、批复、意见等也属于阶段性行政行为，同样不能提起行政诉讼。只有在下级机关根据这些答复、批复、意见作出最终的处理决定之后，当事人才能起诉该决定。但在某些情况下，阶段性行政行为有可能对当事人的权利义务产生事实上的影响，实际上已经等同于一个行政行为。例如，在行政许可程序中，申请人递交的申请材料错误或缺漏的，行政机关应当在5日内一次全部告知，这种告知行为本属阶段性行为。但如果由于行政机关没有及时告知或错误告知，事实上就会导致许可程序终止，申请人的合法权利受到损害。此时，应当认定告知行为已经构成行政行为，可以提起行政诉讼。又如，对于和许可事项有利害关系的人，行政机关应当告知其有申请或参加听证的权利，告知听证本来也是一个阶段性行为。但如果因为行政机关没有及时告知听证，导致有些利害关系人无法申请或参加听证，也已经对其权利产生了实质性的影响，也可以提起行政诉讼。

　　部分行政确认行为不可诉 

并非所有的行政确认行为都会产生使当事人的权利义务关系变动的效果，因此，仅仅确定某个事实的行为，或确认某个法律关系但确认行为本身并非该法律关系生效要件的，都不属于行政诉讼的受案范围。